Instrumentos de planificación y los escenarios de crecimiento.
1. Orden constitucional y legal y la situación actual
Un reciente fallo de la Corte Suprema de Justicia declaró como inconstitucional la Ley no 12 del 12 de febrero de 2007, que creaba el concepto de “área de tratamiento especial sobrepuesto se aplicará en las áreas del sector Este y Oeste de la Región Interoceánica, excluyendo el área del Canal”, a través del cual se creaba una Comisión Interinstitucional para la aprobación de proyectos de carácter comercial o residencial en la Cuenca del Canal, lo que de acuerdo al mencionado fallo, “…no responde a los propósitos de conservación de los recursos hídricos de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá, ni de los ecosistemas que se encuentran estrechamente ligados a tales recursos hídricos, impidiendo así el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por nuestro país en materia de conservación de la biodiversidad.”
En estos momentos en que la disponibilidad de los recursos que debían conservarse en la Cuenca del Canal se encuentran en crisis, considero de interés revisar algunos de los enunciados expresados en este fallo:
- Toda vez que la citada norma es expresa al señalar que es a la Autoridad del Canal de Panamá, y no a otra instancia gubernamental, a quien corresponde la responsabilidad privativa de la conservación del Canal de Panamá y de los recursos naturales necesarios para su funcionamiento, especialmente de los recursos hídricos de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá, con arreglo a las normas constitucionales y legales vigentes, a fin de que la vía interoceánica funcione de manera segura, continua, eficiente y rentable.
- Por lo anterior, consideramos que es a la Autoridad del Canal de Panamá a quién corresponde la responsabilidad privativa de ejecutar las recomendaciones del Plan Regional para el desarrollo de la Región Interoceánica, adoptado mediante Ley no 21 de 2 de julio de 1997, instrumento de ordenamiento territorial que fue elaborado para asegurar la disponibilidad y calidad de los recursos naturales necesarios para garantizar el funcionamiento del Canal de Panamá.
- La pretensión de esta legislación ha sido evitar que las decisiones adoptadas en relación con los bienes del canal y de sus recursos naturales se vean afectadas por los desórdenes e improvisaciones de orden político, que lejos de coadyuvar en el desarrollo global de este bien, provocarían fácilmente la tergiversación de sus verdaderos objetivos.
- El compromiso asumido por el pueblo panameño debe traducirse en responsabilidad, eficiencia y competitivdad en el sentido de que las autoridades incorporadas en el tratamiento y manejo de la materia analizada, asuman con madurez la responsabilidad de velar por la seguridad y conservación de la vía interoceánica, sin detrimento de los recursos naturales que afecten factores como la pérdida de biodiversidad, cambios climáticos y contaminación de las aguas.
Desde la aprobación de la la Ley 21 que adoptaba el Plan Regional de la Región Interoceánica del Canal de Panamá han transcurrido 18 años. Justo un año después, en 1998, uno de los eventos de El Niño más extremos del cual se haya tenido registró, afectó el normal funcionamiento del Canal de Panamá, obligándolo a reducir el calado de los barcos que transitan esta vía.
Tomando en cuenta estos antecedentes y las reiteradas situaciones en las que tanto el funcionamiento del Canal como el abastecimiento de agua se ha visto comprometido debido a los problemas de sedimentación y/o contaminación de las aguas de los lagos Alajuela, Miraflores y Gatún (tormenta La Purísima, en diciembre 2010 con más de 500 deslizamientos de tierra en la Cuenca alta del Lago Alajuela; actual disminución de los niveles del Lago Gatún y Alajuela; obstrucción por sedimentos en la toma de agua de la potabilizadora de Mendoza), se hace difícil no pensar que que algún grado de incumplimiento en este deber constitucional se está dando.
Si bien, estos eventos se han dado en el contexto de situaciones climáticas extremas (una tormenta como La Purísima o un Niño extremo como el que actualmente se avecina), no está demás considerar que en ambos casos estas situaciones se han visto exacerbadas por las condiciones de crecimiento y desarrollo desordenado que se dan alrededor de la Cuenca del Canal.
En lo que resta de esta entrada, haremos un breve recuento sobre el proceso de ocupación y desarrollo en la Cuenca del Canal y anotaremos algunas debilidades y ‘fallas de diseño’ en los instrumentos de gestión territorial de esta Cuenca, los cuales han coadyuvado a la crisis en la disponibilidad de recursos naturales, y como esta crisis se verá exacerbada por eventos climáticos extremos en Panamá y un modelo de desarrollo económico desordenado y devastador.
2. Fallos en el diseño de los instrumentos de gestión y ordenamiento territorial y la primacía de los intereses económicos
De selvas a potreros. Es el título de un libro del antropólogo panameño Stanley Heckadon que cuenta el proceso de ocupación y deforestación de las extensas selvas del Atlántico Panameño, Darién, Azuero y la Cuenca del Canal. En este ensayo, el autor sostiene que el proceso de ocupación de las hasta entonces selvas panameñas, tiene como conductores dos elementos fundamentales:
- En primer lugar, un cambio de valores en el campesinado, producto de la más estrecha integración a la economía de mercado y el cambio en el régimen de propiedad. La obtención de ingresos monetarios y la adquisición de tierras como propiedad privada formaron parte importante de este cambio de valores.
- En segundo lugar, los sectores hegemónicos del país fomentaron la colonización de los bosques, entre otras razones para que sirviera de “válvula de escape al descontento rural y urbano” . Apuntalada por ideas equivocadas de desarrollo y seguridad nacional, la estrategia de colonización se convirtió en política de Estado durante la dictadura militar (1968-1989), que proclamó como objetivos cuasi militares la “conquista del Atlántico” y la “conquista del Darién”. En la realización de dichas “conquistas”, la dictadura obtuvo el apoyo de entidades financieras internacionales e influyentes grupos, gremios y asociaciones nacionales.
Estos factores impulsaron la ocupación de las tierras que van desde San Carlos y Capira hasta el borde de la Zona del Canal, territorio donde los norteamericanos, habían conservado una franja espesa de bosque como elemento de contención y protección contra incursiones bélicas y territorio para la prueba de armamento militar.
Así vemos como desde la construcción del Canal, no se han planteado mecanismos de ordenamiento territorial orientados a la protección de los recursos naturales que permiten su funcionamiento, lo que en la actualidad se conoce como servicios ecológicos.
La herencia recibida. Con la firma de los tratados del Canal de Panamá en 1977, se inicia un proceso en el cual el gobierno de Estados Unidos revertiría a control panameño, las tierras bajo administración norteamericana desde 1903. Es ante este marco que el gobierno de Panamá crea la Autoridad de la Región Interocéanica, cuyo mandato sería el recibir y administrar estas tierras. El principal instrumento de gestión para el adecuado manejo de los recursos naturales que daban sustento tanto al funcionamiento del Canal, como de las áreas urbanas en esta región, sería el Plan Regional para el desarrollo de la Región Interoceánica, adoptado mediante Ley no 21 de 2 de julio de 1997.
Este Plan, elaborado por la firma consultora Nathan InterCaribe Associados, establecía los usos de suelos permitidos tanto en la Cuenca del Canal de Panamá como en la Región Interoceánica (la cual corresponde con las áreas revertidas de la antigua Zona del Canal). En el caso de la identificada como Subregión Sur del Lago Gatún, los usos establecidos eran predominantemente pecuarios, con algunas zonas agrícolas y áreas de uso agroforestal hacia las riberas del Lago Gatún. Este plan señalaba así el camino hacia la degradación del recurso hídrico en el Lago Gatún vía la continuidad en la realización de las actividades ganaderas y agrícolas que se venían realizando desde el inicio del proceso de colonización de los bosques iniciado a mediados de los años 1950 y estimulado por las políticas desarrollistas durante el período militar, en la década de 1970.
De forma perversa, el plan mantenía una visión colonialista en el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Perpetuaba la visión del enclave norteamericano, de procurar la conservación de aquellos recursos que consideraba ‘estratégicos’ para su propia preservación (Región Interoceánica, antigua Zona del Canal), mientras descuidaba o ignoraba las condiciones de degradación y deterioro de los recursos naturales que se daba en su periferia.
Es por esto que postulamos que el Plan Regional aprobado con la Ley 21 de 2 de julio de 1997, contiene un ‘fallo de diseño’, un caballo de troya, que no aborda adecuadamente el tema de la conservación integral de los recursos naturales del conjunto de la cuenca. Al regularizar una situación contraria a sus propios intereses, el Plan facilita, en primera instancia, los procesos de desarrollo agropecuario que por un lado han ocasionado la sedimentación del Lago Gatún, disminuyendo su capacidad de almacenamiento, y a la vez, pone en riesgo la calidad de las aguas para consumo humano, al permitir el desarrollo de actividades de agricultura intensiva, como el cultivo de la piña para la exportación, en las cuales se requiere el agentes nocivos a la salud humana como el glifosato.
El Plan Regional debió establecer con mayor rigurosidad áreas de protección y conservación de la cobertura boscosa para la subregión Sur del Lago Gatún, con el fin de iniciar un proceso de recuperación de la vegetación natural en esta zona y mitigar los impactos negativos de las actividades agropecuarias en la zona. Un riesgo adicional que aparece en la actualidad, al no haber identificado áreas con un nivel de protección más alto en esta subregión, es la posibilidad de facilitar la conversión de tierras agrícolas a usos urbanos. Condición que ya aparece como un riesgo notable, debido al acelerado crecimiento urbano que se da en esta zona del Área Metropolitana.
3. Los escenarios que nos esperan: urbanización, degradación ambiental y cambio climático
La condición de la cuenca del Canal es crítica. El propio administrador del Canal de Panamá ha advertido que: “Dentro de los dos reservorios del Canal ya no hay de dónde seguir extrayendo agua a largo plazo para suplir la creciente demanda de consumo humano e industrial que resulta de una economía y población en crecimiento, por lo que el Estado debe liderar esa búsqueda.” Varios procesos en marcha exacerbarán las carencias en el manejo adecuado de los recursos naturales, entre los que podemos mencionar:
- Crecimiento urbano en la región oeste: los datos del crecimiento demográfico y el desarrollo inmobiliario que se da en los distritos de Arraiján y La Chorrera, colocan a esta zona como una de las de mayor crecimiento en el país, tanto por el número de habitantes y de viviendas que se construyen. Este crecimiento urbano ocasionará mayores presiones por demanda de recursos como el agua, mayor pérdida de cobertura boscosa y transformación de usos agrícolas a urbanos.
- Ampliación del Canal de Panamá: la ampliación del Canal de Panamá está prevista a finalizar en el primer trimestre del 2016, lo que aumentará la demanda actual de agua para el paso de barcos (los nuevos barcos son hasta tres veces más grandes que los que actualmente pasan por el canal). El aumento en la demanda se dará no solo por la vía del tamaño, si no también por el número de barcos que pasen en determinados momentos.
- Calentamiento global: que en Panamá se traduce en una menor disponibilidad de agua, mayor estrés térmico y pérdida de cobertura boscosa. Previsiones realizadas por CATHALAC para el 2020, establecen que la mayor parte del Área Metropolitana de Panamá registrará una menor disponibilidad de agua y temperaturas más extremas, lo que tendrá un efecto combinado de aumentar la demanda de agua tanto para consumo humano como para generación eléctrica. De la misma forma estos cambios en el clima afectarán los bosques tropicales, secándolos y disminuyendo su capacidad de almacenamiento de agua dentro del ecosistema.
El escenario que se avecina, según las propias declaraciones del Administrador del Canal, es la necesidad de ‘ubicar y desarrollar’ nuevas fuentes de agua potable que atiendan el crecimiento proyectado de la economía y la población. Este propuesta nos retrotrae a la posibilidad de reactivar opciones como la construcción de los embalses en la llamada Cuenca Occidental del Canal de Panamá. Proyecto que proponía la construcción de enormes embalses en las cuencas de los ríos Indio y Coclé del Norte, área compartida por los pobladores de los distritos de Penonomé y La Pintada en Coclé y Donoso en Colón.
Las lecciones que nos deja esta situación podrían resumirse en una frase: ‘el futuro ya está aquí’. Las previsiones que se vislumbraban en la década de 1990, cuando se daba el proceso de reversión del Canal de Panamá sobre los problemas del desarrollo urbano, la degradación de los ecosistemas y el cambio climático global ya se han hecho realidad. Sequía, problemas de abastecimiento de agua, precariedad, pérdida de la biodiversidad, más calor, menos confort, son palabras que describen una actualidad de un futuro que nos parecía lejano.
La segunda lección es que los ejercicios de planificación deben estar construidos sobre evidencia científica, basados en previsiones realistas, pero sobre todo, construidos con una visión transformadora. No limitarse a ser meros calcos de la realidad existente. Lo que en parte, explica lo que ha ocurrido con planes como el de la Región Interocéanica, que al no identificar elementos transformadores de la realidad en la subregión sur del Lago Gatún, han facilitado que el proceso de degradación, identificado hace ya casi 20 años, prosiga hasta convertirse en una situación casi irreversible o muy costosa de reparar.
El Autor: Carlos Gordón, Panameño, experto en cartografía y geografía, dirige el sitio www.metromapas.net.
